Revista de la CEPAL - Volume 1994, Issue 52, 1994

Este artículo analiza los costos distributivos de la crisis y los ajustes de los años ochenta, así como los efectos de la recuperación y del inicio de sendas de crecimiento sostenido. Para ello se basa en pares comparables de estimaciones de la distribución del ingreso y en las estimaciones de pobreza de la CEPAL para los diez países mayores de la región, predominantemente urbanos. El método de análisis consiste, por un lado, en comparar los cambios distributivos y los cambios en las variables macroeconómicas y del mercado de trabajo durante fases macroeconómicas similares a lo largo del proceso de ajuste en diferentes países y. por otro, en comparar las situaciones distributivas en cada país, antes y después del ajuste. Se concluye que, si bien la recuperación económica y el abatimiento de la inflación están aliviando las situaciones de pobreza. el crecimiento de mediano plazo sin mejoramiento de la distribución del ingreso traerá un proceso demasiado largo de reducción de la pobreza, y que hay bases para suponer que la nueva modalidad de funcionamiento y las nuevas reglas de política pública de estas economías pueden implicar mayores desigualdades de ingreso.

La discusión sobre el papel del sector público y del privado en la estrategia de desarrollo conduce naturalmente al análisis de las orientaciones principales del sector público, tanto respecto de su actuar propio como de la fijación de marcos normativos para el desempeño de actividades determinadas. Estas orientaciones se desagregan en políticas públicas, es decir, en cursos de acción del sector público con relación a un objetivo más o menos delimitado. El soporte institucional de la participación directa e indirecta de dicho sector en la estrategia de desarrollo es la administración, conformada por los distintos ministerios y departamentos del gobierno. Desde otro punto de vista, las políticas públicas se hacen efectivas mediante la gestión de los recursos materiales e inmateriales del sector público en la dirección indicada por las políticas. Si se analiza la participación del sector público en la estrategia de desarrollo desde el punto de vista de sus resultados, la gestión es el eslabón principal de la cadena. Es ella la que concreta los cursos de acción elegidos y los resultados dependerán de su eficacia y eficiencia. Este artículo busca aportar algunas orientaciones para la reforma de la gestión pública, relativas al diseño de las políticas, la necesidad de diversos cambios institucionales, el aumento de la eficiencia del gasto y la mejora de la gestión de los recursos humanos, la generalización de instrumentos y mecanismos de gestión, la atención y el servicio a los consumidores, la gestión de las empresas públicas y las modalidades de privatización y regulación, y el perfeccionamiento del control y la evaluación de las políticas.

En Argentina. Brasil y México se han efectuado recientemente reformas estructurales que establecen inéditas condiciones de competencia. Los mayores cambios afectan a las políticas comercial e industrial y al sistema público-privado de relaciones productivas En este contexto, las empresas manufactureras disfrutan de menores niveles de protección y asistencia estatal y tienen menos margen para estrategias de diferenciación de precios en el mercado interno. La literatura ortodoxa, y recomendaciones en boga en la región, sugieren que la mayor competencia llevaría a las empresas a incrementar sus actividades y esfuerzos tecnológicos. También se ha señalado, desde una óptica diversa, que, por el contrario, la disminución de los niveles de protección y asistencia las forzaría a desaparecer. Las investigaciones realizadas tienden a desmentir el cumplimiento inmediato de las hipótesis “cficicntista” y “desindustrialista”: sugieren que el proceso es más complejo y reconocen que la historia previa de la firma y del sector también condiciona sus estrategias actuales. En México, donde el programa de reformas lleva más tiempo, las firmas se repliegan hacia productos maduros, abandonan o postergan planes de expansión o de especialización en productos nuevos y recortan significativamente las actividades tecnológicas. Sus pares argentinas y brasileñas, con reformas más recientes, han tomado en el cono plazo decisiones que parecen señalar el mismo camino. En ninguno de los tres casos se han registrado hasta el momento cierres masivos de plantas o estrategias basadas principalmente en la comercialización de productos importados.

La relación entre la productividad, el crecimiento industrial y las exportaciones de productos manufacturados es objeto de creciente consideración en los estudios sobre el desarrollo y la política comercial, ya que la productividad es un elemento determinante de las ventajas comparativas en el mediano y largo plazo. Este artículo analiza dicha relación en el Brasil, donde la productividad industrial muestra aumentos decrecientes desde mediados de los años setenta, y estudia dicha desaceleración y sus causas, entre ellas las condiciones macroeconó-micas, las estrategias comerciales, las políticas de crecimiento y las tendencias tecnológicas. Asimismo, examina los aspectos teóricos de las relaciones entre el crecimiento, la productivi dad y la orientación exportadora; presenta el desempeño y la estructura de las exportaciones de productos manufacturados de Brasil, así como las variaciones de su competitividad. conforme a diferentes estimaciones; profundiza su análisis con los datos del censo industrial de 1985, y por último, formula algunas conclusiones principales.

La industria maquiladora, llamada también industria procesa-dora de exportaciones, es una actividad ampliamente difundida en México y Centroamérica, y que cobra cada vez mayor importancia para las economías del Caribe. Los países de la subregión han logrado atraer tanto la inversión extranjera como la nacional a la industria del ingreso y procesamiento de datos, al armado y la fabricación de vestuario y calzado, y al montaje de equipo eléctrico y electrónico, de juguetes y de otros bienes de exportación. Los inversionistas aprecian el bajo costo de la mano de obra y la ausencia de controles cambiarios y de restricciones burocráticas, así como la promesa de exención de todos los impuestos, incluidos aquellos sobre las utilidades y los impuestos a las importaciones de equipo, materias primas y bienes intermedios utilizados en la producción para la exportación. Las economías locales reciben divisas, puesto que la moneda local tiene que adquirirse en el Banco Central a fin de pagar los salarios y otros gastos efectuados en el país. Además, se benefician de la generación de empleo, de posibles eslabonamientos con la economía nacional y de la transferencia de tecnología. Este artículo es un estudio de caso basado en investigaciones realizadas en Jamaica en junio de 1993, sobre el uso que hace el país de este instrumento para su desarrollo industrial. En él se sostiene que los beneficios para Jamaica se ven menoscabados por políticas descaminadas que confinan a los exportadores a enclaves económicos y limitan su contacto con el resto de la economía.

Las economías de los países centroamericanos (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) son muy dependientes de cuatro productos de exportación tradicionales: el banano, el café, el algodón y el azúcar. Sólo a fines de los años ochenta comenzó a disminuir el porcentaje de las exportaciones de Centroamérica que éstos representan, que sigue siendo de alrededor de un 50%. En este artículo se analizan los factores determinantes de las tendencias de la producción de esos cuatro productos, reconociendo la importancia de los factores económicos y sociales no relacionados con los precios y de las perturbaciones naturales y las provocadas por el ser humano. Se ha utilizado la base de datos de la Sede Subregional de la CEPAL en México para estimar la elasticidad-precio de la oferta de los cuatro productos durante el período 1960-1990 y se han puesto a prueba modelos simplificados de regresión lineal en los que sólo se consideran los precios como variables explicativas. En los casos del banano y el azúcar no se encontró ninguna relación estadística significativa entre la producción y el precio. Al parecer, únicamente la producción de café reacciona en cierta medida a las variaciones de precios de un año a otro. Sólo se pudo calcular las elasticidades de la oferta del café, que son bastante bajas. Se concluyó que no se debería sobrestimar el potencial de expansión de las exportaciones de los países pobres y pequeños mediante la aplicación de políticas ortodoxas que influyan sobre todo en los precios macrocconómicos.

Desde septiembre de 1992 está en vigencia en Ecuador un nuevo programa de estabilización. Aquí se examina la naturaleza de esta política económica, en una breve comparación con otras experiencias de estabilización en el país en los años ochenta, y sus logros hasta la fecha. Hasta ahora se ha logrado reducir la tasa de inflación a un 32% anual al finalizar 1993, luego de cinco años en que fue superior al 55% en promedio. Por lo tanto, se ha pasado de una situación de inflación crónica a otra de inflación moderada, que ha estado acompañada de una baja en la actividad económica, pese a la caída de las tasas de interés reales, y del uso del tipo de cambio como ancla nominal. A pesar de esto último, la balanza comercial no ha sufrido un gran deterioro, como cabía esperar. El estudio finaliza con un rápido examen de los obstáculos que habrán de vencerse hacia adelante, teniendo en cuenta la perspectiva de una nueva baja aprcciablc de la inflación en 1994, como la que han planteado las autoridades económicas.

Las actividades informales son una fuente importante de empleo en la región. Sin embargo, hay controversia sobre la interpretación de este fenómeno y sus consecuencias. Algunos afirman que su existencia obedece a la insuficiencia dinámica de la economía y representa una estrategia de sobrevivencia, y, como tal, un refugio involuntario de los pobres. Otros sostienen que su origen se halla en las alteraciones del mercado de trabajo causadas por las regulaciones que impone el Estado, y miran la actividad informal como una alternativa favorable de trabajo que puede generar ingresos mayores que muchos trabajos asalariados. Este artículo busca aportar elementos que contribuyan a esclarecer si es efectivo que la pobreza proviene sólo del sector informal, o en qué medida contribuye a ella el sector asalariado, y qué proporción de los trabajadores informales son pobres. Para fines analíticos, se considcraraquí como integrantes del sector informal a los trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados; a los de la microcmpresa, definida como una unidad de producción que emplea hasta cinco personas, y a los que se desempeñan en el empleo doméstico. Entre las conclusiones de este artículo destaca la de que la mayor parte de los pobres pertenece al sector informal de la economía, pero ello no significa que todos los trabajadores informales sean pobres.

La revolución científica y tecnológica en marcha obliga a idear nuevas formas de región, superando antiguas restricciones de tamaño y contigüidad: la complejidad estructural es ahora el factor crucial. La generación de estructuras regionales en el ámbito nacional y supranacional exige flexibilidad, dados los rápidos cambios en el entorno regional, la globali-zación de las economías y las exigencias de conformación democrática de las regiones. Aquí se propone una nueva tipología que distingue entre regiones pivotales, correspondientes a las menores unidades de la actual división político-administrativa que tengan suficiente complejidad; regiones asociativas, conformadas por la unión política voluntaria entre a lo menos una región pivotal y una o más unidades político-administrativas colindantes, y regiones virtuales, conformadas por acuerdos tácticos entre regiones pivotales o entre regiones asociativas sin que medie contigüidad. A fin de alcanzar la flexibilidad requerida, se propone reemplazar los esfuerzos dirigistas y del centro hacia abajo por iniciativas desde la base social que permitan la configuración regional de territorios contiguos y también no contiguos, incluso de distintos países. La sección I del artículo reseña los escasos resultados de los esfuerzos de regionalización en América Latina durante los últimos cincuenta años y plantea interrogantes fundamentales respecto a la posibilidad de construir la realidad; la sección II examina las características estructurales que deben tenerse en cuenta al definir las regiones (principalmente la complejidad); la sección III propone tres nuevos tipos de regiones, y la sección IV plantea que debe mantenerse vigente la idea de la construcción política y social regional aplicada ahora a las regiones asociativas y virtuales.