Revista de la CEPAL - Volume 2001, Issue 74, 2001

En este ensayo se resumen algunas de las reflexiones más importantes en que se sustentan las propuestas a favor de una nueva agenda de desarrollo y se resalta la necesidad de lograr un nuevo equilibrio entre el mercado y el interés público y de entender por “políticas públicas” toda forma de acción organizada tras objetivos de interés común, y no sólo las acciones estatales. El autor plantea cinco propuestas a favor de una nueva agenda de desarrollo: i) Se requiere una globalización más equilibrada, con verdadero respeto por la diversidad; la existencia de una red de instituciones regionales, respetuosas del orden global pero con mayores grados de autonomía, constituye la mejor opción para construir una institucionalidad internacional más sólida y equilibrada. ii) Es fundamental tener una visión amplia de la estabilidad macroeconómica y del papel que desempeñan las políticas anticíclicas; está claro que la inestabilidad real tiene un costo muy elevado y que, además, el costo de los déficit del sector privado es tan alto como el de los desequilibrios del sector público. iii) No basta con las políticas macroeconómicas; la definición de estrategias de desarrollo que apunten a inducir innovaciones y construir complementariedades productivas parece ser un camino que las economías abiertas de la región no pueden dejar de tomar. iv) Es preciso mejorar los encadenamientos sociales; el progreso social puede concebirse como el producto de tres factores básicos: una política social de largo plazo que incremente la equidad y garantice la inclusión, un crecimiento económico que genere un volumen adecuado de empleo de calidad y una reducción de la heterogeneidad estructural de los sectores productivos. v) El sistema económico debe estar subordinado a objetivos sociales más amplios; en este sentido, es importante fomentar los lazos de solidaridad que se han ido perdiendo.

En este artículo se pone de relieve el papel central que desempeñan mercados imperfectos o incompletos en la propagación y persistencia de las situaciones recesivas. La persistencia generada por la volatilidad de la demanda es un hecho cierto que sólo puede ser atenuado por políticas sostenibles de estímulo al nivel de actividad. Las reglas macrofiscales, importantes para mejorar la mermada credibilidad de la acción pública, deben combinar dos principios fundamentales: la responsabilidad y la estabilidad. Esto supone preservar los mecanismos de regulación para estabilizar fluctuaciones macroeconómicas excesivas. Lo mejor que pueden hacer las autoridades es prevenir tales fluctuaciones con políticas flexibles de intervención. El nuevo paradigma de gestión pública por resultados supone así establecer reglas fiscales claras, con metas de mediano plazo y capacidad de estabilización en el corto plazo, pero también avanzar en la asignación de proporciones crecientes del gasto público de manera plurianual. Para garantizar un crecimiento económico estable y una adecuada ejecución de los planes y programas votados por la ciudadanía, la gestión pública enfrenta tres desafíos fundamentales: respetar una regla macrofiscal a lo largo del ciclo, identificar la aparición de déficit estructurales y eliminar el tradicional sesgo contra la inversión. En este artículo se reseñan algunas experiencias recientes en que se ha procurado enfrentar explícitamente estos serios obstáculos, con normativas legales que toman en cuenta las consecuencias de las incertidumbres asociadas a la marcha cíclica de la economía y a la estimación de su potencial de crecimiento de largo plazo.

En este artículo se estudia la evolución de la competitividad internacional de los países de América Latina y el Caribe en el decenio de 1990, prestando atención a las dimensiones microeconómica y sectorial. Se evalúa el desempeño competitivo de los países de la región, contrastándolo con el de sus principales competidores en el mundo en desarrollo; se analizan los actores empresariales involucrados, entre ellos las filiales de empresas transnacionales y las grandes empresas de capital nacional, y se presentan consideraciones de política. Si bien se observan avances en la competitividad de la región, ellos se han concentrado en pocos países, pocos sectores y pocas empresas. Diferentes condiciones institucionales de inserción en la economía mundial y ventajas comparativas de costos llevaron al desarrollo de dos estilos de inserción. Por un lado, en México y la Cuenca del Caribe prevalecen las exportaciones de manufacturas ensambladas para el mercado estadounidense. Por otro, en América del Sur predominan las actividades de producción y el procesamiento de recursos naturales, con cierta presencia de manufacturas tecnológicamente más avanzadas en el comercio intrarregional, particularmente en el Mercosur. Ambas especializaciones sectoriales presentan oportunidades y problemas. Los incrementos de competitividad en las grandes empresas —transnacionales o de capital nacional—han aumentado su eficiencia. Pero no ha sucedido lo mismo con el resto de los agentes en las economías nacionales, lo cual ha aumentado la polarización en sus estructuras productivas. Esa polarización demanda acciones de política. Cuatro áreas de acción son importantes: fortalecer la atracción selectiva de inversión extranjera directa; aumentar la vinculación entre las empresas líderes y las restantes empresas en las economías nacionales; apoyar la articulación de redes globales de conocimiento, y facilitar la capacidad de las empresas nacionales para concretar joint ventures y alianzas estratégicas con sus competidores globales.

Este artículo analiza el efecto de la competencia tributaria sobre los países en desarrollo. Como resultado de la globalización y de la mayor movilidad del capital, muchos países en desarrollo han adoptado a partir del decenio de 1980 la política de competir unos con otros por atraer inversión de capital. Una de las formas principales que toma esta competencia es la de otorgar franquicias tributarias y otras reducciones de gravámenes a las empresas transnacionales inversionistas. En el presente trabajo se pasa revista a los argumentos normativos a favor y en contra de esta forma de competencia tributaria, desde una perspectiva global. En seguida se examinan a fondo esos argumentos desde el punto de vista de los países en desarrollo. En general, se concluye que, puesto que las empresas transnacionales invertirían en países en desarrollo sin recibir subsidios tributarios, pero que tienen la posibilidad de recibirlos a través de una suerte de licitación entre los países en desarrollo, a estos países les convendría más concordar en abstenerse de otorgar tales subsidios. Por último, se analizan algunas vías para lograr una cooperación de este tipo, ya sea regional o global (por ejemplo, a través de la Organización Mundial del Comercio).

El posible ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio sin duda repercutirá fuertemente en muchas naciones. Aquí se analiza en particular el impacto que tendría sobre el comercio entre los Estados Unidos y los países de la cuenca del Caribe. Los problemas que ocasionó a estos últimos la adhesión de México al Tratado de Libre Comercio de América del Norte se podrían agravar ante el reacomodo de fuerzas que causaría esta nueva situación. La perspectiva de una considerable expansión de las exportaciones de productos textiles y vestuario desde China a los Estados Unidos agudizaría la competencia que deberían enfrentar los países de la cuenca y México en ese mercado. No obstante, la ampliación reciente de los beneficios comerciales otorgados por los Estados Unidos a la cuenca del Caribe, vigente a partir del 1 de octubre de 2000, da un plazo breve —unos cinco años—para que las exportaciones de estos países, sobre todo de prendas de vestir, intenten consolidarse. En el caso del calzado, la intensificación del comercio entre China y los Estados Unidos podría tener efectos adversos sobre las exportaciones de la República Dominicana al mercado estadounidense. En lo que toca a instrumentos de uso médico, las exportaciones de China competirían fuertemente con las realizadas por Costa Rica y la República Dominicana a ese mismo mercado.

El artículo incluye reflexiones sobre la inserción financiera internacional de los países de la región y los diferentes segmentos de los sistemas financieros nacionales. En el marco del proceso de globalización financiera de América Latina, y sobre la base de las circunstancias que enfrentan los países más grandes de la región, se analizan diferentes factores que condicionan los escenarios financieros más allá de los argumentos estilizados de la sabiduría convencional: el riesgo de soberanía, el proceso de globalización financiera, el grado de integración financiera, el costo del capital y la gravitación de las primas de riesgo-país, la vinculación entre riesgo soberano y solvencia fiscal, y las consecuencias de la integración segmentada. Se consideran, asimismo, cursos de acción para reducir el riesgo-país. Por otro lado, se analiza el papel de los diferentes sectores institucionales en la generación del ahorro y se examinan las principales tendencias de la intermediación financiera en la región: la concentración bancaria, la mayor participación de entidades foráneas y el papel de la banca pública en el contexto actual.

La reforma que los países de América Latina emprendieron durante el decenio de 1990 en el sector bancario constituyó un importante avance, pero ha resultado insuficiente. Si bien es cierto que la región en su conjunto adelantó en ella de manera significativa, particularmente en la disminución del papel del Estado; que se perfeccionaron los mecanismos de mercado y el marco regulatorio en que operaban las instituciones bancarias y que al mismo tiempo se incrementó la presencia de operadores extranjeros, no es menos cierto que, en su mayoría, los países latinoamericanos siguieron experimentando crisis sistémicas o severas inestabilidades bancarias. Esto indica que aún existen temas pendientes que deben ser abordados para contar con un sector bancario sólido en la región. Destaca entre ellos la necesidad de avanzar más hacia una mayor autonomía efectiva de los entes fiscalizadores, separando la supervisión bancaria de las decisiones económicas y políticas coyunturales. La supervisión bancaria debe considerarse una cuestión de Estado, lo que significa privilegiar su carácter técnico y profesional: para superar las dificultades en la materia es esencial una genuina voluntad política de llevar a cabo las transformaciones requeridas. El artículo destaca la necesidad de abordar algunos temas estructurales, como la supervisión de conglomerados financieros, la concentración excesiva del mercado a nivel nacional y regional en unas pocas instituciones, y su relación con las redes de seguridad para contener crisis sistémicas, que resultan insuficientes. En cuanto a los aspectos regulatorios, el estudio considera que es preciso mejorar la transparencia y las reglas del mercado en general, así como los mecanismos de evaluación del riesgo de cartera y de créditos relacionados, especialmente en lo que se refiere a la aplicación efectiva de las normas existentes.

Tras un análisis conceptual del término cuasimercados, el artículo aborda cuatro experiencias de reforma de la gestión en salud en tres escenarios con diversa vigencia de los principios de solidaridad y universalidad del modelo de salud. En Chile los cambios se insertan en la reforma previa, la más radical de la región en cuanto a socavar la solidaridad y universalidad del modelo de salud. Se concluye que sería beneficioso consolidar los aspectos netamente de gestión para avanzar hacia el uso de precios administrados, tener información pertinente sobre la calidad y costos de las atenciones y contribuir a implantar criterios de eficiencia y eficacia en las prestaciones clínicas. En Colombia y Argentina, pese a grandes diferencias entre ambos casos, los cambios están insertos en un escenario de reforma que propicia la competencia y propugna los principios de solidaridad y universalidad; por haberse centrado principalmente en modificaciones al modelo de financiamiento, dieron de partida un lugar subalterno a la gestión. En el caso colombiano el artículo destaca las excesivas complejidades del financiamiento hospitalario que, unidas a insuficiencias regulatorias, coartan los cambios en la gestión. En el caso argentino, que exhibe hospitales sobredimensionados, describe la amplia gama de reformas de la gestión hospitalaria derivada de la descentralización previa, el grado de autonomía respecto de la disciplina fiscal y las diversas concepciones de su inserción en los sistemas de referencia. En el caso de Costa Rica, con un escenario de salud eminentemente público y basado en principios de solidaridad y universalidad, el artículo indaga en la constitución de mercados internos de salud mediante la introducción en la Caja Costarricense Seguros de Salud de un nuevo modelo organizativo y de financiamiento asociado al desempeño; señala que los compromisos de gestión involucrados tienen interesantes aspectos de organización e información y de conformación de un sistema de salud, pero también una excesiva complejidad y altos costos de transacción, y analiza las dificultades para implantar una efectiva descentralización de los prestadores y establecer incentivos al desempeño.

Este artículo analiza los principales factores determinantes de la inversión privada en Brasil durante el período 1956-1996, a través de un modelo empírico utilizado en los estudios más recientes sobre países en desarrollo. Los procedimientos econométricos, además de tomar en cuenta la no estacionariedad de las series de datos que se examinan, consideran las posibles dificultades vinculadas con tratar las variables condicionantes como exógenas o como instrumentos de política. Los resultados muestran, tanto en las ecuaciones de largo plazo como en los modelos de corto plazo, el impacto positivo de las variables producto, inversión pública y crédito financiero y el efecto negativo del tipo de cambio. Los resultados de los tests de exogeneidad débil y superexogeneidad ponen en evidencia la importancia de la inversión pública y el crédito como instrumentos de política económica, y permiten obviar la crítica de Lucas.

A partir de 1991 el gobierno de Chile impulsó una nueva estrategia de fomento empresarial. El Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa define una serie de instrumentos orientados a corregir fallas de mercado y a mejorar la eficiencia, productividad, competitividad e inserción internacional de los productos chilenos de esas empresas. La importancia de las pequeñas y medianas empresas (PYME) en la economía nacional se refleja en su número y en su participación en la generación de empleo. La experiencia particularmente adversa de las crisis económicas de los años setenta y ochenta y la dificultad de estas empresas para adaptarse a las nuevas reglas del juego con un nuevo modelo de economía abierta impulsaron al gobierno a definir esa nueva estrategia de fomento. El objetivo de este artículo es identificar y analizar las políticas aplicadas, así como los efectos de las diferentes acciones llevadas a cabo y de los instrumentos utilizados. Si bien el marco estratégico de fomento ha definido nuevos instrumentos con importantes logros para el sector de las PYME, el impacto global de ellos es menos alentador. Los nuevos desafíos que enfrentan estas empresas en el contexto nacional son los de cómo masificar las experiencias exitosas y en qué forma replantear las estrategias que no han funcionado como se esperaba.