Revista de la CEPAL - Volume 1993, Issue 50, 1993

Para quienes compartimos con Pedro Vuskovic una experiencia de amistad y colaboración profesional a lo largo de muchos años, la noticia de su fallecimiento en México nos ha provocado un sentimiento de profundo pesar. No sólo por las circunstancias mismas de su muerte, al cabo de una cruel enfermedad que fue minando gradualmente su capacidad física —aunque no la intelectual—sino por la pérdida de un latinoamericano de gran valía, de un maestro formador de numerosas generaciones de jóvenes de nuestro continente, y del compañero de tantas jornadas de lucha intelectual y política.

El renovado interés que despiertan las potencialidades de la cooperación intrarregional hoy en América Latina y el Caribe se ha expresado en numerosos acuerdos de comercio preferen-cial y en intentos de formar zonas de libre comercio, uniones aduaneras o mercados comunes. Se ha planteado incluso la posibilidad de dar un alcance hemisférico a los acuerdos de libre comercio. Esta plétora de propuestas lógicamente suscita numerosas interrogantes. ¿A qué se debe este renovado interés? ¿En qué se diferencian los esquemas que ahora se adoptan de aquéllos de los años sesenta y setenta, como para pensar que no tropezarán con los mismos obstáculos y dificultades que los de otrora? ¿Cuáles son los mecanismos e instrumentos más idóneos para impulsar la integración intralatinoamerica-na? ¿Qué caracteriza a las distintas categorías de compromisos de integración, como las zonas de libre comercio, las uniones aduaneras y los mercados comunes? ¿Es factible impulsar zonas de libre comercio entre países con grados de desarrollo o políticas macroeconómicas muy disímiles? ¿Conviene impulsar la gradual convergencia de todas estas iniciativas en un solo esquema de alcance regional? Y, la pregunta más importante: ¿cuán funcional es la integración para las estrategias y políticas de desarrollo adoptadas por cada uno de los países de la región? Las diversas secciones de este artículo intentan ofrecer respuestas, acaso tentativas, a estas interrogantes.

Las estrategias de desarrollo de la mayoría de los países latinoamericanos han experimentado un vuelco notable en los últimos años. Este vuelco se ha traducido en una creciente neutralidad de los incentivos que se otorgan en la aplicación de la política comercial, con el objetivo de dar prioridad al mercado como mecanismo asignador de recursos y con la expectativa de que oriente en mayor medida al aparato productivo hacia las exportaciones. Este artículo reseña tales cambios y. al hacer una evaluación de los resultados ya obtenidos, y de la coherencia de las políticas, señala que su impacto sobre el crecimiento económico y la transformación productiva ha sido poco auspicioso hasta el momento. En general, ni la formación de capital ni la productividad global han registrado un desempeño satisfactorio. El artículo contiene recomendaciones sobre diversas medidas que pueden complementar las políticas adoptadas a fin de impulsar una apertura que favorezca tanto la transformación productiva como el desarrollo.

La estrategia de sustitución de importaciones estuvo plenamente justificada en los artos treinta y continuó teniendo sentido hasta fines de los años cincuenta, mientras las posibilidades de exportar estaban frenadas por la gran crisis, la segunda guerra mundial y la reconstrucción de Europa. Pero a partir de los artos sesenta tuvo rendimientos decrecientes en el marco de una extraordinaria expansión del comercio internacional. En los afros ochenta, los problemas de inestabilidad macroeconó-mica. producto de la crisis de la deuda, se sumaron a los derivados de esta estrategia de desarrollo que habían empezado a manifestarse en los artos setenta. Pruebas de ello fueron una productividad declinante y una vulnerabilidad cada vez mayor a las perturbaciones (shocks) de carácter externo. De ahí que la industria naciente en la actualidad ya no apunte a la adquisición de destrezas para producir, sino que a la penetración de los mercados externos. Pese al consenso emergente en tomo a esa orientación hacia afuera, aún hay diferencias importantes entre la visión neoestructural y la neoliberal, tanto en su enfoque del desarrollo como en sus instrumentos. El papel del Estado: ¿cuán activo o pasivo? El sesgo de los incentivos a la exportación: ¿transitoriamente proexportadores o neutros? La equidad: ¿dejar lo distributivo al tiempo (estrategia del derrame), recurrir al paralelismo, con la política económica dedicada al crecimiento y la social a la distribución, o como sugiere el autor, aplicar un enfoque integrado que incorporo objetivos distributivos y de equidad a la política económica misma? El artículo concluye con un contrapunto entre el enfoque ortodoxo, centrado exclusivamente en medidas de liberali-zación y dcsregulación, y el neoestructuralista, que propugna la superación de embotellamientos críticos mediante instrumentos más activos a partir de un sector público mejorado.

Este artículo pone de relieve la necesidad de complementar las políticas macroeconómicas de estabilización, desregulación y apertura con otras políticas macroeconómicas y microeconó-micas que revitalicen el crecimiento y la compctitividad de los países de la región. En el ámbito nacional, a nivel macroeco-nómico. es preciso elevar el ahorro interno y canalizarlo hacia la inversión productiva en el contexto local. A nivel microeco-nómico hay que desarrollar y consolidar en los países un sistema innovador de carácter genérico, que apoye la transformación productiva de la economía y la transición hacia nuevas tecnologías y formas de inserción en los mercados internacionales. Sería oportuno mejorar la capacidad de gestión, la generación y difusión del conocimiento técnico y la calidad de los recursos humanos, c incentivar el espíritu empresarial después de años de inestabilidad macrocconómica y búsqueda de rentas especulativas de corto plazo, generalmente reñidas con los esfuerzos de innovación y de avance tecnológico. En el ámbito supranadonal, los programas de integración tipo Mencosur o NAFTA exigen un nuevo cuadro institucional que favorezca la coordinación y armonización de las políticas públicas, entre ellas las destinadas a la formación de recursos humanos calificados y a la innovación tecnológica; la legislación sobre propiedad industrial, los códigos y normas de control de calidad, los estándares de acreditación, etc., deben ser ahora vistas a la luz del nuevo cuadro de organización industrial en proceso de gestación.

El propósito de este ensayo es contribuir al debate sobre las políticas de estabilización en condiciones de alta inflación, teniendo en cuenta la experiencia brasileña y la de algunos otros países, y particularmente las crisis monetarias europeas de los años veinte y la estabilización de la moneda argentina en 1991/1992. En el trabajo se comentan primero ciertas peculiaridades de las situaciones de alta inflación, destacando la inviabilidad de seguir la secuencia de medidas recomendadas para situaciones de desequilibrio moderado. Luego se critican aspectos de la política económica adoptada en Brasil en 1991/1992 y se muestra su incapacidad para romper un círculo vicioso en el cual la inestabilidad monetaria y el desajuste fiscal se alimentan recíprocamente. Se afirma que la estabilización puede llevar en determinadas circunstancias a una regresión, a un sistema monetario de tipo más primitivo, es decir, al abandono de la moneda fiduciaria pura, basada exclusivamente en la autorización y sanción del Estado nacional. Se examina la política antiinílacionaria en curso en Argentina desde abril de 1991, destacando sus puntos fuertes y algunos de sus problemas; se describe el programa argentino como una regresión a un modelo monetario semejante al antiguo patrón oro, en que el dólar ocupa el lugar de “reliquia atávica”. En la sección final se examinan las consecuencias de la acentuada valorización externa de la moneda argentina y algunas características de los ciclos económicos típicos de las estabilizaciones con ancla cambiaria y se analizan también las dificultades que se oponen a la aplicación en Brasil de un programa semejante al argentino.

La financiación de las administraciones subnacionales de un Estado, tanto en países federales como unitarios, es un instrumento para la descentralización; primero, cada Estado ha de decidir cuál es la competencia que corresponde a cada una de esas administraciones, y después deberá diseñar el mecanismo adecuado de financiación. La falta de adecuación, prolongada en el tiempo, entre la autonomía fiscal y la administrativa, puede llevar a que las administraciones subnacionales fracasen, al ir perdiendo poder de decisión en el ámbito de su competencia. Las administraciones subnacionales tienen pocas posibilidades de financiarse completamente con recursos propios. En la realidad, utilizan un conjunto de fuentes de finan-ciamiento —rendimientos de tributos propios, participación en los rendimientos del sistema impositivo del Estado central y subvenciones procedentes del gobierno central—en diferentes proporciones. No obstante, alcanzan un alto grado de madurez fiscal cuando son poco dependientes, desde el punto de vista financiero, de la administración central. La independencia sólo es posible cuando la administración subnacional se financia con recursos propios o con recursos transferidos no condicionados y predecibles. La mayor dependencia, por el contrario, es la que resulta de la financiación basada en transferencias condicionadas. El artículo se ha ilustrado con algunos ejemplos acerca de cómo operan estas fuentes de financiación en algunos países de América Latina.

Tradicionalmente, la inquietud por la migración internacional de recursos humanos calificados se ha centrado en su orientación hacia países industrializados, es decir, en lo que se ha dado en llamar “éxodo intelectual”. Sin embargo, la migración de dicho segmento de la fuerza de trabajo se da también dentro de la región. Esta migración “horizontal” se analiza aquí brevemente, pasando revista a los factores que la han determinado, sus posibles consecuencias, las características que asumen las corrientes de migrantes calificados y la relación entre lo que se observa en algunos países y la actitud oficial de los gobiernos. De este examen se desprende que la emigración de recursos humanos calificados, cualquiera sea su destino, es siempre una pérdida para los países en desarrollo, por su alto valor social y costo económico, y que es preciso estudiar a fondo este fenómeno a nivel intrarregional.

Pur su pobreza y debilidad, así como por su importancia estratégica potencial en la política mundial, América Central se ha vuelto muy vulnerable a las presiones intelectuales y políticas que provienen del exterior. En consecuencia, los procesos políticos nacionales se han orientado por conceptos conservadores, liberales y socialistas de origen europeo, con una tradición de ciencias sociales enmarcada en el ethos de sus precursores europeos de mediados del siglo pasado. En este artículo se sostiene que la orientación teórica curocéntrica que domina a las ciencias sociales de América Central desconoce el hecho de que la relación temporal y espacial que condicionaba la evolución de Europa en sus tiempos es de distinta naturaleza de aquella que ha conformado la evolución política de Centro-américa desde 1942. Distintas relaciones de tiempo y espacio han generado distintos tipos de Estados así como diferentes protagonistas e instituciones políticas. La principal tarea que tienen hoy por delante las ciencias sociales centroamericanas es la de identificar esas diferencias a fin de tratarlas y estudiarlas como fenómenos centroamericanos normales, más bien que como desviaciones de las normas europeas preestablecidas.

La contribución de la sociología al conocimiento del proceso de desarrollo latinoamericano estuvo estrechamente vinculada a los estudios sobre la estructura y estratificación sociales de la región y a los análisis e interpretaciones del carácter y comportamiento de los distintos grupos sociales. El esfuerzo de conocimiento se dirigió a establecer las formas específicas que presenta la estructura de clases y grupos sociales en la región, puesto que se postulaba que tales rasgos —propios de la situación latinoamericana—condicionaban la modalidad que adquiría el proceso de desarrollo. En el presente artículo se pasa revista a los principales criterios interpretativos, que tuvieron o aún tienen vigencia en la sociología latinoamericana, respecto a las actitudes y comportamiento de las principales clases y grupas sociales. La profundidad del actual proceso de transformación justifica revisar las hipótesis que en estas materias se han formulado, rescatando lo valioso de ellas, y tomándolas como base, desarrollarlas y profundizarlas e incluso intentar formular nuevas hipótesis.

Este artículo pasa revisto a diversas modificaciones en la economía regional y su efecto en la estratificación social, y analiza las posibilidades de acción política de los distintos sectores sociales. Diversas transformaciones en el terreno económico han modificado la tradicional heterogeneidad de la economía latinoamericana y la significación relativa de los distintos sectores de la economía, lo que se refleja, por ejemplo, en la nueva importancia de la agroindustria y la penetración recíproca del sector de los servicios y el sector productivo. Actualmente se acepta una diferenciación genérica entre grupos sociales “incorporados” y “excluidos”, pero estas categorías no sólo carecen de precisión y homogeneidad, sino que también subestiman las relaciones reales entre ellas: por ejemplo, las que se dan con frecuencia entre el sector formal y el informal mediante la subcontratación. Al modificarse la heterogeneidad de la economía regional nuevos sectores podrían influir en los procesos sociales y políticos, lo que pone sobre el topete la necesidad de revisar las condiciones de la acción colectiva dadas por la capacidad de generalizar y organizar intereses comunes, sea para la defensa corporativa o para la proyección de esos intereses como propuesta de orden social.